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白若宏的博客

退休后要制定怎样花掉养老金的长期计划,更要考虑怎样花掉更多的养老金,老年戒得。

 
 
 

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当过兵,搞过“三支两军”,参加全国第三次人口普查,自学建筑、制冷、设计、预算。忧国忧民,人生无所求,毛泽东时代忧毛泽东思想难实现,改革开放忧邓小平理论不落实。

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美国失业保障制度评述  

2017-02-25 17:43:13|  分类: 经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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美国失业保障制度评述
杨伟国, 张袁新一, 尹梦芳    
中国人民大学 劳动人事学院, 北京 100872
收稿日期: 2015-02-09
作者简介: 杨伟国(1969—),男,安徽青阳人,教授,博士,研究方向为劳动与雇佣法经济学、人力资源管理经济学、战略人力资本审计等.
摘要: 1935年颁布的《社会保障法》在以解决大萧条时期美国失业问题为最根本目的的同时推动了美国整个国家社会保障体系的建立。在随后的发展演变过程中,美国失业保障制度在整体理念和政策内容等方面都经历了巨大而又显著的变化。由此可见,失业保障制度对于缓解失业者痛苦、帮助失业者恢复就业、加快美国经济复苏起了关键性作用,值得其他国家结合自身情况有选择性地借鉴。
关键词: 美国     《社会保障法》     失业保障制度     劳动力市场     失业者    
Review of Unemployment Insurance System in the US
Yang Weiguo, Zhang Yuanxinyi, Yin Mengfang    
School of Labor and Human Resources, Renmin University of China, Beijing 100872, China
Abstract: The US Federal Social Security Act implemented in 1935 not only dealt with the issue of unemployment during the Great Depression but also push ahead with the US social security system. The unemployment insurance system underwent a series of huge and significant changes in many aspects including the concept and the content of the policies in the subsequent evolution progress. Thus it can be seen that the system played a crucial role in relieving the pain of the unemployed, helping them get reemployed and accelerate the economic recovery in the US. The experience has certain reference significance for other countries.
Key words: America     Social Security Act     unemployment insurance system     labor market     unemployment    
一、引言

作为20世纪最重要的文明制度之一,现代社会保障制度可看作工业化革命与社会化大生产的产物,在这一过程中,美国1935年颁布的《社会保障法》不仅标志着“社会保障”一词由此诞生,同时也标志着现代社会保障制度的形成。尽管相比于欧洲一些国家,美国在社会保障制度方面的发展起步晚了一些,但通过汲取前人的经验教训且注意充分融入自身价值观,美国的社会保障制度变得独具特色,极富有研究意义。

同其他社会制度一样,美国社会保障制度也经历了漫长而又艰难的演变过程,在这一过程中,社会保障制度在发展理念和实质内容上都发生了巨大的变化。美国的社会保障体系自1935年《社会保障法》立法之日起直至今天涵盖就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其他公共援助保障、妇幼及伤残福利保障等多方面,各方面资料证据表明正是出于对20世纪30年代美国大危机时期失业问题的回应,美国现代社会保障制度才得以最终确立。实现充分就业,保证社会经济的稳定持续发展是社会保障制度的重要功能也是施行制度所要实现的重要目标,足见失业保障制度在美国国内的地位与重要性。

文章在对美国失业保障制度进行回顾及相关政策介绍的基础之上具体分析失业保障制度对该国劳动力市场的影响,并通过总结美国的经验做法试图为中国失业保障制度的发展完善提供参考性的意见。

二、美国失业保障制度的历史演变

工业革命到来之后,城市化进程不断加快,大工业的发展促使人们进入劳动力市场以劳动换取工资,但工资仅能维持家庭日常所需,无法覆盖伤害、疾病、年老、失业等潜在问题。而事实上,在此后较长时间里,这一时期美国的失业人群主要依靠本国慈善事业予以救助。[1]工业化进程的加速和新移民的大量涌入致使美国国内社会问题愈演愈烈,但由于民众和政府受清教徒拓荒精神影响,价值观方面崇尚自由发展和个人主义,因而政府始终很少关心社会问题,而主要依靠家庭、教会及行会等非官方渠道自行处理。因此,作为经济强国,相较于其他国家,公共福利计划在当时的美国并未得到发展,失业保障制度的建立也较晚。

1929—1933年时值经济大萧条时期,在此期间美国有半数左右工人失业,失业问题的严重化程度不断加深,已有的慈善组织与互助机构已很难解决当时的社会危机,尽管民众处境悲惨,但政府仍然没有担负解决该问题的责任意识。直至1931年2月,从根本上阻止苦难的呼吁日益增多,美国纽约市福利顾问带头组织有关失业救济参议院听证会,一系列听证会表明“救济问题”已不再是局部的、地方问题,它已成为一个全国性问题,需要联邦政府做出正面回应并采取相应行动,时任总统胡佛对此结果不屑一顾,并盲目乐观地指出“我们已经渡过最痛苦的时期,危机将在一周之内过去”,同时也强调之所以极力反对联邦政府采取援助措施是因为公共援助有害于道德力量的培养,易使受助者沦为奴隶。[2]

此时联邦制度的优越性凸显,尽管总统极力反对救济行为,但各州可自行采取行动,时任纽约州州长的罗斯福于1931年8月召集了一次讨论救济问题的特别立法会议,要求立法者拨款帮助地方政府解决失业人员的生活需求问题,“通过政府的作用,现代社会负有不可推卸的责任,保护那些已尽全力维持生计但仍做不到的人避免遭受饥饿,防止可怕的人力资源的巨大浪费”,“政府必须竭尽全力救助失业人员,此举并非慈善行为,而是社会的责任”。虽历经波折,但特别立法会议最终批准“纽约州失业救济法案”,即威克斯法案,从而纽约州成为美国第一个提供失业救济的州。威克斯法案具有重大的历史与现实意义,不仅成为日后联邦救助法案的先驱与原型,也使得到1931年底,全美已有24个州效仿纽约州制定失业救济法。[3]40

但由于联邦政府没有相应举措,这使得救济工程不论在程度上还是在范围上都十分有限,到1933年春,美国仍面临着骚乱、暴动甚至革命的危险与威胁,然而就在此时,罗斯福作为美国第32届总统宣誓就职。[4]作为总统,罗斯福依然奉行其作为纽约州州长时的信条与理念——社会对所有人的福利状况负有不可推卸的责任,故推行全面干预社会经济活动的新政,新政中最早也是最重要的救济措施之一是1933年5月签署的《联邦紧急救济法》,该法案在最大程度上模仿了纽约州的威克斯法案,是对之后建设社会保障制度具有重大促进作用的联邦政府援助法律。1934年6月8日,罗斯福向国会提交特别咨文,提出政府要向社会提供一定保障与支持。1935年1月17日,罗斯福向国会提交由专设委员会讨论制定的社会保障计划,最终于1935年8月14日签署为法律,开始生效。其中,第3款与第9款涉及失业保险,是各州颁布相关法律的立法依据,标志着美国社会保障制度得以确立,也标志着联邦政府资助州及地方政府的社会工作的一种新型政策模式的开始,还标志着联邦政府承担起为所有公民提供经济保障的责任。可以说,当代美国的失业保障正是对20世纪30年代制定的这一系列失业救济政策的延续、发展和调整。

二战的爆发一定程度地缓解了社会保障问题,因为战争带来了充分就业,但是二战结束之后,军工生产缩减和大量军队复员,战时生产转为平时生产难题一下爆发,使二战期间得以缓解的美国失业问题再度恶化。据统计,1946年美国全国罢工次数达4 700多起,参加罢工人数超过465万人,损失工作日613亿天。[5]

1945年1月22日,美国参议院詹姆斯·默里联合其他议员提出充分就业法案,该法案由国会以320票对84票通过。1945年9月6日,杜鲁门在致国会的21点咨文中提出制订“充分就业”立法的要求,又在时隔一个多月后的10月29日给众议院多数党领袖约翰·麦考马克写信表达了一方面希望尽早建立充分就业制度以免重蹈战后覆辙,另一方面帮助解决就业问题比事后提供失业补助要更有实际意义。[6]最终,1946年2月20日,杜鲁门签署了1946年《就业法》,该法规定:联邦必须负责协调和利用自己的一切计划、政策、职能和资源为那些能够工作,愿意工作和正在寻找工作的人提供有益的就业机会,并宣称国家的任务就是保证使用一切手段来促进最大限度的就业、生产和购买力。[5]1953年1月14日,杜鲁门总统在《总统经济报告》中重点提及在其任期内通过的重要的国内立法之一——1946年的《就业法》,报告指出充分就业意味着更多的工作机会,充分就业要求保持经济发展平衡、能预测经济发展趋势、避免通货膨胀、要求政府更好地担负起对私人企业的职责、要求集团利益服从整体利益,充分就业不需要战争维持。[7]

尽管美国的失业保障有了上述进展,但仍与社会实际需求有差距,步入20世纪60年代,随着战后几年乐观情绪的消退,社会潜藏的问题再次凸现,其中最能体现肯尼迪行政当局对日益恶化的社会危机做出的反应的是在1961—1962年间通过的4个立法,其中最主要的是1962年3月的《人力发展和培训法案》用以适应技术革命的需要和结构性失业的变化。1962年1月11日肯尼迪在《总统经济报告》中“强化我们的人力基础”这一专题部分中提出“合众国的劳力是最有价值的生产力资源”,“快速通过人力发展和训练法,经济的增长和变化要求劳动力的技能迅速地适应新技术发展的需要”,应当尽快“颁布青年雇员机会法” 。[8]在1963年1月的《总统经济报告》中,强调《人力发展和培训法案》不仅对解决高失业和地区重新发展具有重要作用,而且对于实现充分就业、适应新技术变化的需求具有重要作用。[9]

肯尼迪开启政府为社会福利改革保驾护航模式,继任者约翰逊继续推行此模式。1964年1月8日约翰逊总统在致国会的第一个年度咨文中称他提出的预算建议是:“有史以来联邦在教育、卫生、重新培训失业工人以及对经济上和人力上扶持残疾人方面以最大的帮助。”咨文说:“我们必须制订青年就业立法将那些失业、无目标生活、前途渺茫的青年安排到那些有用的工程项目里去工作。”1964年8月20日通过的《经济机会法》把职业教育和工作培训放在一个适应和推动经济转轨的关键性措施上,同时教育和培训成为伟大的社会反贫困战略的重要组成部分之一。《经济机会法》第2条规定“美国的现行政策就是要通过每个人接受教育和训练提供机会。为每个人的工作,体面和舒适的社会提供机会来消除在这个国家中大多数人对存在贫困的奇谈怪论。”[10]

1968年,尼克松当选总统,在入主白宫后其推行了新联邦主义政策,广义来说,它包含改革社会福利政策,变救济性福利为工作性福利,提出家庭援助计划;实施就业训练计划,通过提高失业工人的技能来创造寻找工作的条件;推行收入分享计划等主张。这表明尼克松一方面承继了罗斯福新政以来政府承担实施社会保障责任的传统,续以至扩大传统的社会福利政策;另一方面,缩小原有政策的规模和改变某些方式,开始新一轮的探索。

作为尼克松新联邦主义核心内容的收入分享计划分为特别分享收入法案和一般分享收入法案两类,比较重要的特别分享收入法案主要是指1973年《就业和人力综合法案》。尼克松总统在1973年签署了《就业和人力培训综合法》,该法案取代了1962年《人力发展和培训法案》以及1964年《经济机会法》,它一方面加强了地方的主权,扩大了地方和州的作用,同时又较好地维护了联邦的权威,是一个妥协的产物。

随之而来的卡特政府时期,美国失业保障制度进入另一个历史性转折时期——卡特政府提出工作福利和工作保障。1973—1975年美国发生了以滞涨为特征仅次于20世纪30年代大萧条的严重经济危机,以至于卡特在其回忆录中写道“失业是我们面临的最紧迫的经济问题。美国失业人数已超过800万,创造就业机会成为我最重要的头等大事,我们需要一项刺激经济并能使百万人就业的计划。”[11]1978年2月22日,卡特总统向国会提交了扩大和修改综合就业与培训法案的建议法案,该法案以少数族裔尤其是黑人中的年轻人应变结构性失业为重点。1978年10月15日,美国第95届国会通过了S2570号的综合就业与培训法案修正法案,即扩大工作培训和公共服务就业计划。10月27日卡特总统签署了该法案,法案强调帮助福利受益者掌握技术以便尽早摆脱领取公共救济金的状况。

克林顿政府延续了卡特和里根政府时期的改革思路,继续将福利和工作两者相联系——“如果人们能工作的话,他们必须去工作”,在其任职期间失业保障方面的改革内容主要包含:(1)推出“贫困家庭临时援助”,工作是“贫困家庭援助”计划的重点,各州为了使福利者参加工作,为其提供技能评估并鼓励其参加职业培训;(2)以威斯康星州为先例,州政府被赋予灵活性——对福利受益者的强制工作要求和时间限制,国会对接受福利者设定5年的领取时间限制,且各州可自行选择设定更短的时间。总地说来,克林顿政府鼓励人们放弃公共资助而选择进入劳动力市场,其中《个人责任和工作机会协调法》就很好地向政府传递了福利的任务是促使更多的人摆脱福利投入到工作当中去这一重要信息。[12]

三、现行美国失业保障制度

1935年的《社会保障法》首次以联邦法律形式将失业保险制度固定下来,虽然该法历经多次修改,并制定了若干配套法规,但目前美国实施的失业保障制度仍以1935年版为基础。《社会保障法》中只有第3款和第9款涉及失业保障问题,但它们却是各州颁布相关法律的立法依据。其中第3款规定了“联邦政府对保险的行政拨款、联邦在联邦-州体制中的监督、管理的职责和权限,以及州在这个体制中的地位和职责。”第9款规定了“失业保险财政来源(即征收联邦税)、失业保险的覆盖范围、失业补偿金领受者的权利与义务等。”[13]《社会保障法》确定了失业保障项目的整体框架,但更多的细节规定是由《联邦失业税法》(The Federal Unemployment Tax Act,FUTA)实现的,《联邦失业税法》包含于1939年美国联邦国会制定的《美国联邦税法典》中,美国联邦国会于1954年和1986年对该法典进行了大规模的修订,其中1986年的修订由里根政府在供给学派理论的指引下加入了很多体现“效率、便捷、公平”的规定,人们今天看到美国税法典就是在1986年版本基础上发展而来的。[14]《联邦失业税法》确定了失业保障制度的受益条件、联邦政府的税基和税率、管理要求等。依据两部法律,规定了联邦政府的主要职责有:一是确保州政府和各项法律、法规和规章与联邦法相协调;二是规定州政府失业保险基金所必须具备的水平,支持各州实现有效的管理,为其提供管理成本;三是对州政府的管理进行监督,必要时对州政府进行资金和技术上的援助。每个州在联邦制度的框架内,颁布各州的失业保险法,根据各州的经济水平、人口比例和就业状况确定各州失业保险税的税基、税率,领取失业救济金的资格、期限及金额等具体事宜。其主要职责:一是决定失业保险计划的运作方法,并直接对其进行管理;二是规定享受失业保险的范围和条件、失业保险收益的计算和发放方法;三是规定雇主的纳税义务,征集失业保险税。每个州每年都可能根据需要对其失业保险制度的具体规定进行修订。由此,美国建立起一种以联邦和州为基础的失业保险制度,在符合联邦法的基础上,各州均有自己的失业保险立法和具体的失业保险计划。[15]

从覆盖范围来看,失业保险实施初期,享受人员仅限于私营工业和商业部门的职工。20世纪70年代以后,美国由于能源危机导致的失业率大幅上升,失业保险范围不断扩大。1970年失业保险覆盖范围扩大到非盈利部门的雇员。1976年扩大到农业工人、州、地方政府的雇员,1978年几乎扩大到所有工薪工作者。[16]27因而目前,基本上所有的工薪工作者,都被包括到这个联邦-州建立的失业保险项目中。对于铁路工人、现役军人或者退役军人,以及联邦政府的雇员,联邦政府为其单独进行了相关的规定。[17]2

雇员过去的工资和被雇佣情况,可以反应这个失业者加入劳动力市场的意愿,因而,一个失业者是否能够拿到失业补贴取决于他过去的雇佣经历。对于失业保险的享受资格,《社会保障法》只做一些原则性的规定,具体征收和支付办法都是由州政府制定的,而各州规定不尽相同。大多数的州都要求该失业者在申请失业补贴之前满足以下3个条件:一是失业者能够且愿意重新就业。主要表现:在公共就业机构登记,积极寻找或接受合适的工作,不拒绝合适的工作等。二是失业者不能有一些差的记录,比如说由于不好的原因离职,在工作时有不端行为。三是对失业者的就业和工资收入状况有要求。有18个州规定,失业者申请津贴前一年时间内至少就业15~20周,约有四分之三的州规定前一基数年的最低收入应为周失业救济金的若干倍(具体倍数各州规定不同),或为最高季度工资的若干倍(具体倍数各州规定不同)。这一条件对新进入劳动队伍者、临时工、低收入者都有限制作用。对于部分失业的工人,州政府通过STC(Short-Time Compensation)项目是为这部分人提供补助。在现实情况中,有些雇主为了避免解雇员工而增加的失业保险税,采用减少员工工作时数的方法减少总雇佣时数,对这部分失业者的失业补助是根据工人减少的工作时数确定的。联邦税法规定,实行STC项目的州必须与联邦政府对STC的定义和规定一致,且联邦政府会对州政府前3年支付的STC项目补助费用进行100%的退还。此外,联邦政府还创建了一种临时联邦STC项目,即对符合联邦政府STC定义规定但未实行STC项目的州,与劳工部长签订合同后,也可以进行一个为期2年的联邦STC项目。在此期间,联邦退还州政府支付的个人补助金额的一半,剩下的一半由雇主负担。[17]15

失业者每周领取的津贴额是由过去的工资收入决定的,大多数州的津贴是以失业者在失业前一年所获得的最高季度收入为基数计算的,这个收入被看作是失业者在业时充分就业的工资收入。津贴计发公式为:每周津贴额=50%×本人最高季度工资收入×1/13(每季度大约有13周)。[16]30

目前,美国大多数州规定领取失业津贴的最大期限为26个周,只有马萨诸塞州为30个周。联邦法律规定,在失业高峰期间,失业者还可以享受延长期津贴。延长领取期限一般为13周(在某些情况下是20周),最长不得超过39周(某些情况下是46周)。这些延长期的救济金,一半来自州,一半来自联邦政府。只有当某州受保失业率(受保护范围的失业率)在一个季度以上的时间里大于5%,且比过去2年同期值高20%以上时,该州延长津贴制度才开始运行。延长期津贴标准与基本领取期津贴水平一样。[16]32但是当国家处于萧条时期,各州人民都受到持续的高失业率影响时,联邦政府支持延长领取失业津贴期限的法案,会不时的被废除。这种情况,在20世纪70年代发生过两次,20世纪80年代发生过一次,20世纪90年代发生过一次,21世纪也发生过一次。如2008年出台的《紧急失业保障项目》(EUC 08)从2008年7月生效,持续到2014年1月1日。[17]2奥巴马在2014年1月1日后,多次呼吁该法案的再次生效,但该法案经投票并未被通过。

美国失业保险资金主要来源于雇主为雇员缴纳的失业保险税,全国尚有3个州(阿拉斯加州、泽西州、宾夕法尼亚州)保持对雇员纳税的要求。按联邦、州失业保险法律规定,雇主需分别向联邦和州缴纳失业保险税,雇主向州缴纳的失业保险税率由各州确定。这些税收都进入到联邦公库的相关账户中,当需要使用时,州政府再向联邦政府提取。截止到2013年12月,各州资金账户的总额大约有229亿美元。美国失业保险税的税率采取经验定税法,即根据各雇主所裁享受失业保险待遇的雇员人数缴纳失业保险税,每州都有一个最低税率和最高税率。在联邦政府的要求范围之内,各州对于经验税率的规定相差很大,且随着时间推移差异逐渐扩大。其中,各州确定经验税率的最大不同在于采用的经验税率计算公式不同,目前四个较为公认的、联邦法律允许的公式额:保存比(reserve-ratio),受益比(benefit-ratio),受益-工资比(benefit-wage ratio),工资-下降公式(payroll-decline formulas)。只有小部分的州会采用这几种方式的混合。[17]7

联邦对需缴纳失业保险税的雇主资格进行了规定,要求雇主在当前或先前年份至少有20周雇佣过员工,或者在四分之一年份中支付的工资金额大于1 500美元,当然对于农村和国内服务还有一些特殊规定。联邦失业保险税的税基,也随着时间有了较大的变化,1936年雇主缴纳联邦失业保险税的基数是雇员工资总额;1939年改为每个受保雇员工资收入的头3 000美元;1983年增加到每个受保雇员工资的头7 000美元,直至今日,即失业保险纳税收入指所有现金或其他形式的收入,除去每天超过7 000美元的部分,还有与退休、残疾、住院保险或类似的附加福利。联邦政府规定的失业保险税的税率在1936年为1%,1937年为2%,1938年为3%,1983年为3.5%,目前为6.2%。[15]153—375另外,联邦政府对各州雇主有减免税的规定,如果各州的失业保险办法符合联邦的基本要求(包括FUTA和SSA的第3款),那么联邦对该州雇主的失业保险税可以适当减免,一般减免税率最高为5.4%,并且该州可要求联邦政府负担运行该项目所必需的管理费用。因此,雇主相当于每年为每个雇员向联邦政府支付最大值为42美元的失业保障税。[17]6

各州采用的失业保险税基都要高于FUTA所制定的7 000美元,2014年华盛顿规定的失业保险税基高达41 300美元,为各州最高。另外,大部分州都规定了一套自由调节税基的方法,即当联邦政府将税基修订到高于州政府制定的税基时,各州税基一般会修订到相当于州平均工资收入60%~100%的高度。5个州对雇主征收失业保险税都采取经验税率,只有3个州实行雇员个人缴税,税率在0.1%~1%之间。一个州的雇主缴纳失业保险税的税基和税率由多种因素决定,如可纳税收入、福利的计算公式以及经济状况等,因而,不同州之间,以及同一个州不同的雇主之间,实际税率是相差很大的。2013年,对美国平均税率的初步估计是0.89%,从夏威夷最高的2.09%(税基是39 600美元)到南达科塔最低的0.39%(税基为13 000美元)。[17]6

四、美国失业保障制度的影响

有关失业保障制度对劳动力市场的影响一直备受广大学者关注,主要包括失业者失业时长及重新就业后工资水平等在内的具体研究议题。

失业保障制度对劳动力市场的影响体现在失业救济金影响失业人员的保留工资及其搜寻工作的努力程度来影响其失业时长及其未来工资上。其中有关工作搜寻理论的讨论较为多见,失业者工作搜寻理论是基于乔治·斯蒂格勒最先提出的工作搜寻理论加上最优停止规则形成的。失业者工作搜寻的数量或失业时间长度取决于失业者的保留工资及工作搜寻的机会成本。其中,失业救济金通过影响失业者保留工资进而影响失业者失业时长,最终对劳动力市场失业率产生影响。失业救济金在工作搜寻模型中起双重作用:一方面,提高了搜寻者在失业期间的预期收益,在该种情况下,即便在搜寻成本较低时也会导致失业者降低搜寻强度;另一方面,领取了失业救济金的失业者可能会为了获得更高的预期收益而加大工作搜寻强度。Ehrenberg和Oaxaca最早对上述两种相反力量进行了实证分析:失业工人所获得的失业保险水平上涨后,他们再次回去工作时要求的工资就会更高。[18]另外,失业保险一向被视作是失业人员在寻找合适工作的整个过程中的补贴,因此,当失业保险水平提升时,失业人员就会在找工作过程中变得更为挑剔,如果工作各方面不能尽人如意,失业人员会选择继续寻找工作。

均衡搜寻模型则主要用于说明失业福利水平的提升致使工人以此为据力图争取更高的工资,但高工资将削减企业的利润,企业只得通过减少用人需求岗位以保障利润,故劳动力市场收紧,因此,该模型证明失业福利水平的提升将引发失业率的提升。[19]但这一模型也不断受到学界挑战,Shimer指出,该模型不能在失业率和工作职位空缺数量方面较好地解释美国数据,并给出了相应的解释:当经济增长,生产需求增大时,企业规模扩张,职位空缺增多,则劳动力市场就业率提升,失业率得以下降,但这一方面缩短失业人员失业期限,另一方面又因劳动力市场出现“卖方市场”现象,企业作为雇佣方在工资谈判中话语权降低,工资水平的提升致使雇佣成本增大,企业利润下降,因此,企业用人需求就又会下降,致使就业率提升。[20]

美国1935年建立失业保险制度至今的失业率变化状况如图 1所示,从中可见,失业保险制度的确对美国的经济增长、经济的稳定发展,做出了巨大的贡献。自1929年经济大危机以来,美国失业率高峰有1933年24.9%,1939年17.2%,1940年的14.6%,1941年的9.9%,1975年的8.5%,1982年的9.7%,1983年的9.6%,2009年的9.3%,2010年的9.6%和2011年的8.9%。1945年以来美国发生8次经济危机分别是:1948—1949年,1953—1954年,1957—1958年,1960—1961年,1969—1970年,1973—1975年,1980—1982年,2008—2010年,但是对应年数的失业率都不超过10%,可以说这得益于1935年起建立起来的社会保障制度。1975年、1982年和1983年、2009年和2010年失业高峰正是美国处于1973—1975年、1980—1982年和2008—2010年经济危机的困难时刻,但借助于就业和失业保障制度,严重的经济危机时期并未使美国失业状况出现严重恶化的情形。[3]7—344失业保障制度是一个逆经济周期的政策,在经济萧条的时候为失业的人提供津贴,当经济复苏的时候,收取的失业保障税可以留存,在一定程度上,可以帮助失业者走出困境,重新获得工作。

图 1
2017年02月25日 - 白若宏 - 白若宏的博客图 1 1929—2013美国失业率统计

在2008年的金融危机引发的大萧条期间,美国实施了更加“宽松”的失业保险政策,使失业保险制度再次成为政策讨论的核心。面对2008年长期失业率(持续失业达到6个月以上)超过3%的状况,美国在2008—2009年之间采取了特殊刺激政策,一是将失业人员领取失业保险的时限大大延长,到2009年秋末,美国绝大部分失业率较高的州把领取失业保险的时限延长到99周,几乎是2007年的4倍。另外,暂时提高了周薪,减少了失业保险金应缴纳的收入所得税,并为通过前雇主继续购买医疗保险的失业人员提供相当可观的补贴。

大萧条后的2年内,劳动力市场都非常萧条。有一种解释是,由于失业保险疯狂的增加使得劳动力供给受到影响,失业保险的扩张大概导致2010年和2011年初的失业率增加了1%,甚至有些学者认为这个数据高达1%的若干倍。[21—22]但Solon强调,失业保险引起失业率升高有两种途径,这两种途径有不同的政策含义。[23]一方面,失业保险扩张会降低失业者寻找工作的努力程度,提升他们的保留工资,减缓他们由失业向就业状态的转变。但另一方面,对于积极寻找工作的人,失业保险为他们提供了更好的资源和帮助,使他们能够继续找工作,而不是选择退出劳动力市场,在这种情形下,虽然相对于退出劳动力市场来讲,是参加了失业和失业率,但这对社会长期来看是一种好的影响。若将两者区分开来,Howell和Bert发现,没有证据可以说明失业保险的扩张会增加失业。[24]Rothstein通过实证研究发现,虽然失业保险扩张对失业者积极寻找工作有显著的负影响,但这个影响非常小,大约只有0.1%~0.5%。[25]这与之前的文献相比是小很多的,而且这个结果大概一半来自于失业者不选择退出劳动力市场而引起的失业率上升。

Katharine Bradbury利用CPS(美国人口现状调查)2005—2013年的数据对失业保险对失业者退出劳动力市场的影响进行了研究。[26]在这段时间内,联邦政府采取了失业保险先“扩张”(2009—2012年)又转“紧”(2012年之后)的政策。分析结果显示,一方面,失业者的确倾向于保持失业状况,直到失业保险规定的享受福利时间已经达到上限,若此时仍未找到工作,他们可能会选择退出劳动力市场,另一方面,失业者是否选择向就业状态转变,或者换句话说,是否倾向于保持失业状态,并不受失业补偿时间长短的影响。这意味着,美国在2011—2012年间实行的EUC 08和EB法案,即很多州的失业者最高可享受99周失业补偿的政策,的确在一定程度上导致了这段时间美国失业率的上升,这并不是通过减少雇佣量,而是通过减少退出劳动力市场的人数。同样,从2012年持续到2013年,甚至2013年更为经常的失业保险受益时间缩短,的确为失业率的降低和劳动市场参与率的提高做出了贡献(排除人们对于市场经济转好预期带来的改变)。2013年12月28日,美国紧急失业保险法案的失效,使得美国130万一直在寻找工作的失业者不再享受失业保险,更加快了这些失业者退出劳动力市场的步伐,因而降低了失业率和市场参与率。从2014年上半年的数据来看,失业率和劳动参与率都有小幅的下降,也证实了这个结论的正确性。

总的来说,2008—2009大萧条期间的这些失业保障措施对缓解严峻的长期失业状况起到了非常关键的作用。一方面,只要失业保险福利范围没有扩大到100%有效覆盖到每个失业人员,那些无法领取失业保险的人也许会更快找到工作,因为他们面临的竞争更少了。而另一方面,高失业保险会刺激失业人员增加消费,增加对商品、服务和劳务的总需求。2008年7月到2012年5月,急救与增加的失业保险金使美国每年大约增加560亿美元转移支付,这会在就业市场上引起连锁反应,有利于经济的迅速复苏,并且增加失业保险金的财政乘数可能比其他形式的刺激支出乘数更大,因为为维持基本生活,领取失业保险金的人员很少甚至没有储蓄。[27]

五、启示

就中国而言,美国失业保障制度对中国在设计修改失业保障制度时,在失业保障政策的具体导向性、失业保障法律的合规性、失业保障制度的设计方面有重大启示,归结为以下四个方面:(1)增强促进就业功能。面对时下结构性失业问题,单纯地提供失业保障已无法最大程度解决现有问题,只有纳入积极主动就业促进失业保障制度才能推动问题有效解决。(2)加快失业保险方面的立法。目前而言,中国失业保险没有相应基本法,而仅限于行政法规,只有加快失业保险方面的立法,建立与实际需要相适应的失业保险法律体系才能增强失业保险制度实施的规范性、权威性。(3)扩大失业保险覆盖范围。现有失业保险条例覆盖范围仅仅包括城镇事业单位职工,并没有把非正规就业的农民工列入覆盖范围,即没有专门针对农民工的失业保障设计,未来应将覆盖范围进一步扩大,更好地维护其合法权益。(4)严格把控领取失业保险金资质条件。通过成立专门失业保险资格审核机构并出台有关领取失业保险金前工作时长或最低收入水平或适当缩短失业人员领取失业保险金期限的相关规定。

注释
① 资料来源于美国劳工统计局,网址为http://www.bls.gov/。
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[27] 上海国家会计学院, 亚太财经与发展中心.美国长期失业率居高不下的现状、原因、影响及对策[EB/OL].[2015-02-05].http://afdc.mof.gov.cn/pdlb/yjcg/201208/t20120824_677951.html.
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